Debolezze e contraddizioni del Governo gialloverde sul Decreto Semplificazioni

Da un’analisi di merito del PiTESAI introdotto dal decreto emergono chiaramente due limiti: l’assenza di un’idea concreta della transizione energetica e di una politica energetica adeguata per il futuro

di Enzo Di Salvatore – Costituzionalista

Lo scorso 11 febbraio, il Parlamento ha convertito in legge il “decreto semplificazioni” dedicato alla riscrittura di alcune norme riguardanti la ricerca e la coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi. Dalla sua entrata in vigore, e cioè dal 26 febbraio, decorrono i termini previsti per l’approvazione di un piano: ventiquattro mesi al massimo. Il piano – che la legge definisce “PiTESAI” – è chiamato a stabilire dove si potranno esercitare le attività di ricerca e di estrazione, ossia in quali aree su terraferma e in mare, tenendo conto dei criteri di sostenibilità ambientale, sociale, economica. Già questo è un po’ bizzarro, giacché PiTESAI vuol dire “Piano per la transizione energetica sostenibile delle aree idonee”: se il piano è dedicato alla transizione energetica, sarebbe stato più logico che esso stabilisse quali aree escludere e non quali vocare alla ricerca e all’estrazione. Come viene adottato il Piano? Esso viene elaborato dal Ministro dello sviluppo economico in accordo con il Ministro dell’ambiente e poi portato in Conferenza Unificata (dove siedono le Regioni e gli Enti Locali) affinché sul piano si consegua l’intesa. A leggere le disposizioni della legge, sembra che l’intesa sia destinata a concludere il procedimento e che, pertanto, le Regioni e gli Enti locali non abbiano possibilità concreta di definire i contenuti del piano. D’altra parte, in questo senso depone anche la prassi: l’intesa è l’atto che sempre conclude il procedimento. In  altri termini, la Regione partecipa ai procedimenti attraverso il rilascio dell’intesa a valle, non a monte (anche se il Mise, quando avvia un procedimento, chiede da subito l’intesa alle Regioni, senza attendere che il procedimento si concluda). Per quanto concerne il PiTESAI, i tempi sono scanditi dalla legge: in totale ci sono 24 mesi. La Conferenza è chiamata a rilasciare l’intesa entro 60 giorni dalla prima seduta; se non si raggiunge l’intesa, viene convocata una seconda seduta entro i successivi trenta giorni. In caso di mancato raggiungimento dell’intesa entro il termine di 120 giorni dalla seconda seduta, oppure in caso di espresso e motivato dissenso della Conferenza, il piano si dà per approvato solo con riferimento alle aree marine. Nell’attesa che sia approvato il piano, la legge stabilisce che: 1) siano sospesi i procedimenti già avviati all’entrata in vigore della legge, finalizzati ad ottenere nuovi permessi di ricerca; 2) sia sospesa l’efficacia dei permessi già rilasciati. Questa disciplina non si applica ai procedimenti in corso all’entrata in vigore della legge, che siano finalizzati ad ottenere concessioni per l’estrazione, e non riguarda l’efficacia delle concessioni già rilasciate. C’è solo una cosa che circa le concessioni non si può fare: presentare al Mise nuove richieste per ottenere nuove concessioni per l’estrazione. In relazione alla Basilicata, ci sono 17 richieste di ricerca di idrocarburi: si tratta di istanze già presentate prima che entrasse in vigore la legge. Oltre alla sospensione dei permessi già rilasciati, la legge dispone anche la sospensione dei procedimenti già avviati. Questo vuol dire che le 17 richieste non possono essere “evase”. Il punto è capire se l’effetto sospensivo sia determinato direttamente dalla legge oppure se per questo occorra un provvedimento amministrativo ad hoc. Il Mise ritiene che non occorra alcun provvedimento amministrativo ad hoc: a suo parere, è la stessa legge ad aver sospeso i procedimenti in corso e ad aver sospeso anche l’efficacia dei permessi già rilasciati. Questa interpretazione, però, non convince, giacché senza un provvedimento amministrativo di sospensione le società petrolifere che volessero contestare la legittimità della sospensione e, dunque, della legge, non avrebbero nulla da impugnare: in che modo potrebbero rivolgersi alla Corte Costituzionale per denunciare il fatto che la legge violi il loro legittimo affidamento? Per far questo, occorrerebbe che fossero messi in condizione di impugnare un provvedimento davanti al TAR e che in quella sede possano chiedere al TAR di sollevare la questione di legittimità della legge dinanzi alla Corte Costituzionale. Quello che sorprende è il silenzio, sul punto, delle società petrolifere: come se aver sospeso i permessi già rilasciati fosse una questione irrilevante. La Legge, poi, esclude alcune ipotesi dalla sospensione: per esempio le richieste di proroga di concessioni già vigenti. E questo è un problema. Anzi, direi, il problema principale. Lo spiego con un esempio: una società petrolifera chiede e ottiene una concessione di coltivazione per vent’anni. Dopo quindici anni si rende conto che nel sottosuolo c’è ancora petrolio da estrarre e si rende anche conto che i cinque anni che le restano non sarebbero sufficienti per estrarre ancora quello che c’è. Allora al quindicesimo anno chiede al Mise che le venga prorogata la concessione. Passano i cinque anni, la concessione è scaduta e il Mise non si è ancora espresso sulla proroga. In questo caso la società petrolifera dovrebbe interrompere l’attività estrattiva pur avendo chiesto per tempo – come previso dalla legge – la proroga delle attività. Per risolvere questo problema, il Governo Monti ha adottato un decreto-legge e stabilito che, nell’attesa di un riscontro da parte del Mise, le società petrolifere potessero continuare ad estrarre: dunque, non sulla base di un provvedimento amministrativo ad hoc, ma in virtù di una proroga prevista direttamente dalla legge. Come dire: intanto continuate ad estrarre, anche se la concessione è scaduta, prima o poi il provvedimento amministrativo arriverà. E quando arriverà, se sarà positivo, sanerà tutto ex post. E se sarà negativo? Ecco, la sospensione prevista dalla legge voluta dal Governo gialloverde non incide sulla questione delle proroghe automatiche volute da Monti. E questo, a mio parere, non è un buon modo per risolvere le questioni, giacché un provvedimento di proroga ha un suo perché: perché dopo vent’anni, per esempio, lo stato dei luoghi potrebbe essersi modificato e ciò chiederebbe che magari si effettui nuovamente la VIA e si consegua anche una nuova intesa con la Regione.  Non mi dilungo sugli altri aspetti della legge. Mi limito a spendere ancora due parole sulla questione dei canoni e sull’abrogazione del comma 1 dell’art. 38 dello “Sblocca Italia”. La legge innalza l’entità dei canoni, ma non tocca l’entità delle royalties, in relazione alle attività già in essere. Nella relazione illustrativa al “decreto semplificazioni” si dice che quei soldi servono sia per fare il piano sia per far fronte ai costi da sopportare per eventuali ricorsi. In sostanza, quei soldi affluiranno alle casse dello Stato e non a quelle della Regione (e dei Comuni). Se si fossero innalzate le royalties, invece, ne avrebbero beneficiato anche le Regioni e i Comuni. Anzi, in Basilicata solo la Regione e solo i Comuni, in quanto lo Stato ha rinunciato da tempo alla sua percentuale di royalties in favore della Regione. Quanto all’abrogazione del comma 1 dell’art. 38 dello “Sblocca Italia”, la legge cancella la dichiarazione relativa al carattere strategico e di pubblica utilità delle attività di ricerca e di estrazione. Questa previsione è per un verso inutile e per altro verso sospetta di illegittimità costituzionale. Inutile perché “uccide un uomo morto”, in quanto, in relazione alla dichiarazione di strategicità, il comma è già stato abrogato con la legge di stabilità 2016; sospetta di illegittimità, in quanto la dichiarazione di pubblica utilità è il presupposto necessario perché si possa procedere all’espropriazione: è a tutela della proprietà privata e dell’indennizzo che sempre è dovuto in caso di espropriazione. Insomma, con questa legge si sarebbe potuto fare di più: per esempio, non c’è alcun riferimento alla questione dell’utilizzo dell’airgun per le ricerche in mare; non si prevede la cancellazione delle proroghe automatiche; non si rafforzano i poteri delle Regioni; non si scioglie il nodo delle attività entro le 12 miglia marine (e lo si sarebbe potuto fare, visto che il referendum abrogativo del 2016 non ha raggiunto il quorum); non v’è traccia della questione relativa ai 750 Kmq, e cioè al divieto – introdotto nel 1991 – di ottenere un permesso di ricerca per un’area superiore ai 750 kmq. Sciogliere quest’ultimo nodo sarebbe stato necessario, giacché nella prassi accadono due cose: 1) una società petrolifera chiede di poter cercare idrocarburi per un’area superiore ai 750 kmq e nella sua richiesta sostiene che si tratti non di ricerca, ma di prospezione. E il giudice amministrativo – davvero discutibilmente – ritiene che ciò sia legittimo perché – a suo parere – il divieto della legge riguarderebbe la ricerca e non la prospezione strettamente intesa; 2) la società petrolifera chiede di poter cercare idrocarburi e presenta più istanze, tutte relative ad aree che non superino i 750 kmq. Il punto è che i permessi, una volta rilasciati, si presentano come relativi ad aree contigue: una sorta di “mosaico”, rispetto al quale ogni permesso si presenta come una “tessera”. In questo modo, è chiaro, si finisce per eludere il divieto posto dalla legge. Quello che c’è di vero è che anche questo governo naviga a vista: non sa come affrontare il problema della transizione energetica e non ha alcuna idea di politica energetica per il futuro. Il fatto che – al pari dei governi precedenti – intervenga a colpi di decreti-legge lo prova ampiamente.